ARCHIVÉ - Points de vue d’Hydro Manitoba sur l’évaluation des répercussions des éventuels changements au chapitre du recouvrement des frais et les options débattues au cours de l’atelier

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22 juillet 2005

Contexte

Le Sommaire des délibérations de l'atelier de l'Office national de l'énergie (ONÉ) sur le recouvrement des frais auprès du secteur de l'électricité adressait la demande suivante aux participants :

« Le personnel de l'Office a indiqué qu'il était tenu, dans le cadre du processus de modification des règlements, de réaliser une étude pour évaluer les répercussions des changements proposés sur l'économie, la société, l'environnement et la santé au Canada. Il a demandé aux participants de l'industrie (individuellement ou en tant que groupe) de présenter leurs points de vue sur toute répercussion potentielle causée par ces changements, en plus de leur position et de leur justification concernant toute option dont il a été question durant l'atelier. Il faut envoyer officiellement un document écrit au secrétaire de l'Office, Michel Mantha. »

Voici les points de vue d'Hydro Manitoba sur ces questions.

Évaluation des répercussions des éventuels changements au chapitre du recouvrement des frais

Hydro Manitoba estime que les changements éventuels au régime de recouvrement des frais dans le secteur de l'électricité auraient vraisemblablement très peu de répercussions sur l'économie, la société, l'environnement et la santé au Canada, sinon aucunes. C'est le souci d'équité - c'est à dire le souci de concevoir un mécanisme qui impute mieux les coûts de l'ONÉ à toutes les entités qui en bénéficient - qui a motivé le réexamen de la méthode de recouvrement des frais dans le secteur de l'électricité, plutôt que le désir de modifier les effets sur le plan social, environnemental et de la santé de la réglementation concernant le recouvrement des frais.

Faute d'avoir une proposition précise à évaluer à titre de mécanisme de recouvrement des frais, il est difficile de faire une analyse détaillée de la question. Cependant, il est clair que le montant des frais à recouvrer est plutôt modeste par rapport à la taille globale de l'industrie auprès de laquelle le recouvrement doit être effectué. Les coûts de l'ONÉ à recouvrer dans le secteur de l'électricité se chiffrent à environ 5 millions de dollars par année. Selon les données de Statistique CanadaNote de bas de page 1, la valeur du secteur de la production, du transport et de la distribution d'énergie électrique s'élevait à 21,5 milliards de dollars en 2002, soit environ 2,2 % du PIB du Canada, qui est de 992 milliards de dollars (en dollars constants de 1997). Au niveau d'ensemble, les montants en jeu sont minimes pour l'industrie. Par contre, au niveau de l'entité, les coûts en cause sont importants et doivent être répartis d'une manière équitable.

L'adoption de l'une ou l'autre des différentes options en matière de recouvrement des frais ne changera vraisemblablement pas le mode de fonctionnement du secteur de l'électricité et n'est donc pas susceptible d'avoir des répercussions du point de vue social, environnemental et de la santé.

Examen des options débattues à l'atelier

La formule actuelle de recouvrement des frais est inéquitable et lacunaire

Hydro Manitoba croit fermement que la méthode de recouvrement des frais en vigueur dans le secteur de l'électricité est inéquitable parce qu'elle impute les coûts uniquement aux exportateurs, bien que ceux-ci ne soient pas les seuls à tirer des avantages de la réglementation exercée par l'Office.

La méthode actuelle de recouvrement des frais est lacunaire pour les raisons suivantes :

  1. Les propriétaires des lignes internationales de transport d'électricité, ou leurs clients, jouissent d'avantages considérables sur le plan de la fiabilité. Ces avantages liés à la fiabilité peuvent exister, et existent, même s'il n'y a pas d'exportations via la liaison, surtout en ce qui a trait aux marges de stabilité. Dans des situations de crise, des flux, mêmes minimaux, peuvent revêtir une très haute valeur sur le plan de la fiabilité.
  2. Les propriétaires des lignes internationales de transport d'électricité, ou leurs clients, retirent des avantages économiques substantiels des importations d'électricité.
  3. Le volume des exportations n'est pas un déterminant des coûts de l'ONÉ.

La situation qui prévaut en Ontario illustre fort bien les énoncés 1) et 2) ci-dessus, en ce sens que de grandes quantités d'électricité sont importées à des fins économiques et (ou) de fiabilité. Récemment, le volume des importations en Ontario a eu tendance à surpasser largement le volume des exportations de la province, pourtant les importateurs et les consommateurs ultimes n'acquittent aucune portion des coûts que l'ONÉ engage pour réglementer les biens (lignes internationales de transport d'électricité - LIT) qui rendent ces importations possibles. La Société indépendante d'exploitation du réseau d'électricité (SIERÉ) de l'Ontario a d'ailleurs affirmé que : [TRADUCTION] La capacité pour l'Ontario d'importer et d'exporter de l'énergie est indispensable au fonctionnement sûr et fiable de son réseau interconnecté et procure d'importants avantages financiers aux participants du marché et aux payeurs de droits en OntarioNote de bas de page 2.

Étant donné que les importations effectuées en période de pointe, comme c'est le cas en Ontario, peuvent servir à prévenir des pannes d'électricité dues à une pénurie d'approvisionnement, elles revêtent une très grande valeur pour le consommateur ultime - probablement de 10 à 100 fois le prix déjà élevé de l'électricité importée. Ainsi, la valeur des importations d'électricité, comme dans le cas de l'Ontario, correspond sans doute à plusieurs fois celle des exportations. Par conséquent, la méthode actuelle de recouvrement des frais est gravement lacunaire parce qu'elle ne tient pas compte de la valeur considérable des importations et de la fiabilité qui en découle, surtout pour ce qui concerne l'Ontario.

Suivant la méthode actuelle de recouvrement des frais dans le secteur de l'électricité, les coûts sont répartis en fonction du volume des exportations. Or, comme nous l'indiquons au point 3) ci-dessus, le volume des exportations n'est pas un déterminant des coûts de l'ONÉ. Ceci se voit dans le schéma reproduit ci-dessous, qui a été présenté initialement au cours de l'atelier sur le recouvrement des frais tenu à Calgary en décembre 2004. L'augmentation récente des coûts de l'ONÉ qui ont trait au secteur de l'électricité s'est produite au cours d'une période caractérisée par une baisse marquée des exportations d'électricité.

Comparaison des volumes des importations/exportations canadiennes d'électricité aux coûts de l'ONÉ dans le secteur de l'lectricité

Critères d'évaluation d'une nouvelle méthode de recouvrement des frais

Le personnel de l'ONÉ a proposé d'utiliser les critères énoncés ci-dessous pour l'évaluation des formules de recouvrement des frais et a invité l'industrie à donner son avis sur ces critères. Hydro Manitoba accepte les quatre critères proposés par l'ONÉ et ajoute les commentaires suivants à leur sujet :

  • Conformité aux exigences législatives et autres - Exigence incontestable
  • Simplicité d'application - La méthode de recouvrement des frais en vigueur est compliquée et difficile à administrer. Une méthode plus simple est nettement souhaitable.
  • Équité - Comme nous l'avons indiqué précédemment, Hydro Manitoba estime que la méthode en vigueur n'est pas équitable.
  • Prévisibilité/constance des frais recouvrés - Selon la méthode actuelle, il n'y a pas de constance ou de prévisibilité à cause de l'incidence de périodes de sécheresse sur le volume des exportations et de la baisse générale des exportations. Toute nouvelle méthode de recouvrement des frais doit assurer plus de constance du point de vue des frais recouvrés que ne le fait la méthode en vigueur.

Les caractéristiques d'une méthode équitable de recouvrement des frais

Hydro Manitoba donne son appui à la formule suivante :

A. Pour les frais liés aux demandes et, conformément avec la position exprimée par l'Association canadienne de l'électricité, Hydro Manitoba estime que :

  • Le demandeur devrait acquitter les frais directement reliés au traitement d'une demande de construction et d'exploitation d'une ligne internationale de transport d'électricité et d'une demande d'exportation d'électricité.
    • Pour les LIT, paiement des frais réels liés aux demandes, qui seraient calculés en employant les heures-personnes comme indicateur.
    • Pour les demandes courantes d'exportation, paiement d'une redevance fixe basée sur une estimation des frais réels. Il faudrait distinguer une catégorie pour les très petits volumes d'exportation de façon à reconnaître que les frais en jeu sont faibles. De plus, il faudrait prévoir le paiement des frais réels si la demande exige une audience publique ou comporte d'autres circonstances inhabituelles.
  • Si c'est possible, on devrait poursuivre l'idée d'une contribution à payer par les nouveaux venus, c'est à dire pour de nouvelles lignes internationales de transport, semblable à celle qui est exigée actuellement pour les tout nouveaux gazoducs.

B. Pour les frais non liés à des demandes :

  • Reconnaître que, en bout de ligne, tous les consommateurs canadiens profitent des avantages découlant de la réglementation exercée par l'ONÉ.
  • Reconnaître que, dans l'optique du critère de la simplicité d'application, cela n'a aucun sens de faire des calculs d'apothicaire pour savoir qui sont les bénéficiaires des activités entrant dans les frais non liés à des demandes.
  • Reconnaître qu'en raison de la richesse du Canada en énergie hydroélectrique, il est difficile de prévoir les volumes des exportations à court terme et qu'un mécanisme de recouvrement des coûts fondé uniquement sur le volume des exportations aura tendance à ne pas être constant quant aux coûts recouvrés.
  • Répartir tous les frais non liés à des demandes comme il suit :
    • Que tous les frais non liés à des demandes soient attribués aux propriétaires des lignes internationales de transport en fonction de la part de la capacité installée totale (LIT) que représente la capacité installée de leur LIT.

Hydro Manitoba tient à ajouter les arguments suivants à l'appui de la méthode de recouvrement suggérée ci-dessus :

  • Un recouvrement efficace des frais peut être accompli en deux étapes. D'abord, l'ONÉ répartit ses frais au niveau des propriétaires des biens sous jacents, soit les propriétaires des lignes internationales de transport d'électricité. Ensuite, les propriétaires des LIT, de concert avec leurs régies provinciales, élaborent un mécanisme de réaffectation des coûts conforme aux besoins de la province - lequel reconnaît qui sont les bénéficiaires réels de la présence et de l'exploitation des lignes internationales de transport dans la province en question.
  • La capacité installée d'une ligne internationale de transport d'électricité est le meilleur indicateur de la valeur que la ligne représente pour l'utilisateur ultime. La détermination de la capacité des LIT est une décision économique qui repose sur les besoins particuliers d'une province. Il peut s'agir d'un besoin de fiabilité, de capacité d'importer ou de capacité d'exporter, ou encore, plus probablement, d'une combinaison des trois. Le fait est que la taille du bien dépend d'une décision économique fondée sur les avantages que la LIT procure à un utilisateur ultime quelconque. Par conséquent, il convient d'imputer le coût de la réglementation du bien en fonction de la taille de celui-ci.
  • L'établissement, par l'Office, d'estimations concernant les bénéficiaires de ses services, comme certains l'ont suggéré, serait probablement une source constante de discussions et de contestations devant l'ONÉ.
  • C'est la présence comme telle des lignes internationales de transport d'électricité, peu importe qu'elles soient utilisées pour importer ou exporter ou comme gage de fiabilité, qui crée le besoin de réglementation. Ainsi, il convient d'affecter les frais connexes aux propriétaires des LIT.
  • À l'encontre du gaz naturel, les flux d'électricité sont bidirectionnels et il y a un facteur de fiabilité. La capacité installée des LIT est le seul mécanisme qui permette de tenir compte de ces trois avantages.
  • La capacité installée des LIT est un nombre stable, est susceptible d'augmenter au fil du temps et est facilement vérifiable; il s'agit donc d'une excellente base pour une méthode de recouvrement qui se veut simple d'application et constante du point de vue des frais recouvrés.

Autres commentaires

  • L'ONÉ désigne par l'expression « surveillance du march eacute; » une partie importante de ses activités qui sont à l'origine des frais non liés à des demandes. Hydro Manitoba convient qu'il y a risque de confusion avec les activités menées par les administrateurs de surveillance du marché dans certaines provinces ou par les observateurs du marché aux États-Unis. Hydro Manitoba fait remarquer que cette activité englobe de nombreuses autres activités de l'ONÉ qui ne sont pas reliées au marché, comme la préparation du rapport de juin 2004 intitulé Aperçu des cadres de gestion de fiabilité du service d'électricité au Canada. Par conséquent, Hydro Manitoba préfère l'expression « surveillance de l'industrie », qui traduit mieux la nature de l'activité.
  • Hydro-Québec TransÉnergie a laissé entendre qu'il faudrait éviter le transfert de coûts. Vu que la méthode actuelle de recouvrement des frais n'est pas équitable, essayer d'éviter le transfert de coûts revient plus ou moins à essayer d'éviter que la nouvelle formule de recouvrement soit équitable. Le processus de deux ans présidant à la modification de la méthode de recouvrement offre amplement de préavis et de temps pour déposer la formule de réaffectation des frais requise auprès des régies provinciales. Étant donné que l'actuelle méthode de recouvrement des frais est inéquitable, tout retard mis à implanter une nouvelle formule ne fait que retarder l'adoption d'une solution équitable.
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