Point de vue de l’Office national de l’énergie sur les faits récents en matière de réglementation des opérations pétrolières et gazières dans le Nord

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Point de vue de l’Office national de l’énergie sur les faits récents
en matière de réglementation des opérations pétrolières et gazières dans le Nord

Discours prononcé au 14e symposium annuel sur le gaz et le pétrole dans l’Arctique
Le 11 mars 2014

Je suis heureux d’être ici aujourd’hui pour discuter des faits récents en matière de réglementation des opérations pétrolières et gazières dans le Nord. Je commencerai par vous décrire brièvement le rôle de l’Office dans le Nord : les activités et les zones qu’il réglemente. Puis je soulignerai certains des défis uniques au Nord dont il faut tenir compte en matière de réglementation. Enfin, je décrirai des activités existantes et à venir du secteur et je vous dirai comment l’Office se prépare, à titre d’organisme de réglementation.

Rôle de l’Office national de l’énergie dans le Nord

Dans le Nord, les responsabilités actuelles de l’Office en matière de réglementation visent les activités d’exploration et de production pétrolières et gazières dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut, sur terre et en mer.

Ces responsabilités sont définies dans la Loi sur les opérations pétrolières au Canada, aussi appelée LOPC, et la Loi fédérale sur les hydrocarbures, aussi appelée LFH. L’Office est également responsable de la sécurité des travailleurs en vertu du Code canadien du travail.

En vertu de la LOPC, l’Office veille à la sécurité, à la protection de l’environnement et à la conservation des ressources pétrolières et gazières. Les questions relatives au régime et aux droits fonciers, les plans de retombées économiques et la gestion des redevances relèvent de divers ministères fédéraux, soit d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et de Ressources naturelles Canada.

Fait digne de mention, le gouvernement a présenté le projet de loi C-22 le 30 janvier dernier visant la sûreté et la sécurité en matière énergétique. Il comporte des modifications proposées à la LOPC et à la LFH. Les modifications législatives proposées permettent d’accroître l’ouverture et la transparence. Le projet de loi permettrait à l’Office de tenir une audience publique aux termes de la LOPC et de réduire l’étendue du privilège accordé par la LFH. Les modifications lui permettraient également d’établir un programme d’aide financière aux participants, et de le gérer, dans les cas où la LCÉE (2012) s’applique à l’examen d’un projet. Le projet de loi propose par ailleurs de relever les montants de responsabilité absolue dans le cas des ressources extracôtières et d’imposer de nouvelles exigences financières.

Il convient de souligner que ces modifications ne sont que des propositions tant qu’elles n’ont pas été adoptées par le Parlement. Le projet de loi sera soumis au processus législatif habituel, qui prévoit un débat à la Chambre des communes et au Sénat, ainsi qu’au processus d’un comité parlementaire afin d’être étudié minutieusement. S’il est adopté par le Parlement, ses dispositions entreront en vigueur, pour la plupart, un an après la sanction royale.

Le 1er avril 2014, conformément à l’entente de transfert, la responsabilité de la plupart des activités pétrolières et gazières sur terre des Territoires du Nord-Ouest sera transférée au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest. L’Office continuera de réglementer la zone extracôtière, les réserves prouvées de la région de Norman Wells, les pipelines transfrontières ainsi que les zones terrestres de la région désignée des Inuvialuit.

  • Récemment, l’Office a signé une entente de services avec le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest pour offrir certains services après le 1er avril 2014 relativement à des projets déjà en cours et transférés de l’Office au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest.

Défis à venir

La réglementation des activités d’exploitation des ressources pétrolières et gazières dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut exige la prise en compte d’un certain nombre de défis importants.

Depuis le début des activités de forage dans les eaux canadiennes de la mer de Beaufort en 1973, une centaine de puits ont été forés, mais un seul l’a été au cours des 20 dernières années. La plupart se trouvent dans des eaux relativement peu profondes. Toutefois, l’exploration sismique se poursuit et il pourrait y avoir d’autres activités de forage. Je tiens à souligner qu’il n’y a jamais eu d’éruption de puits de pétrole dans les eaux canadiennes de la mer de Beaufort.

Les conditions du Nord canadien peuvent se révéler difficiles en raison des températures extrêmes et des périodes d’obscurité de 24 heures. En mer, il y a également de forts courants océaniques, le tourbillon de Beaufort et des glaces à l’état changeant, dont des banquises de plusieurs années. Autant en mer que sur terre, la saison de forage est courte; ce qui accroît la pression pour effectuer les travaux de complétion.

Les accords sur les revendications territoriales, ou l’absence de tels accords dans certaines régions, ont aidé à façonner le contexte réglementaire dans le Nord.

  • Des ententes comme la Convention définitive des Inuvialuit et l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut ont permis l’établissement d’offices de gestion mixte (gouvernement-Autochtones).

J’ai appris au cours de mes visites dans le Nord, et comme beaucoup de personnes du Nord ici présentes le savent, que les activités traditionnelles de récolte continuent de jouer un rôle important dans de nombreuses collectivités. Parallèlement, les possibilités économiques et l’accès à l’enseignement postsecondaire ou à une formation spécialisée sont restreints. De plus, le degré d’exposition aux activités de prospection et de mise en valeur des ressources gazières et pétrolières, ainsi que les expériences à cet égard varient d’un endroit à l’autre dans le Nord.

  • Les personnes qui vivent dans le Nord nous ont dit qu’elles cherchent à atteindre un équilibre entre la protection de l’environnement, la croissance économique et la mise en valeur responsable, bien que cet équilibre varie selon la personne, la collectivité ou la région faisant l’objet d’une revendication territoriale.

Vous êtes sans doute au courant des difficultés liées à l’exécution de travaux dans le Nord. Les régions éloignées présentent des défis en matière d’accès et d’infrastructures limitées. Cela préoccupe l’Office, car s’il n’y a pas d’autres activités dans la région, il n’est pas possible de compter sur d’autres personnes pour obtenir de l’aide en cas d’incident.

À la suite d’incidents survenus dernièrement en mer, comme l’explosion de la plateforme Deepwater Horizon dans le golfe du Mexique, les attentes de la population canadienne se sont accrues relativement aux exigences en matière d’environnement et de sécurité.

  • De nombreuses personnes manifestent de l’intérêt à l’égard de nombreuses activités récentes et potentielles dans le Nord, comme la fracturation hydraulique et les activités extracôtières en eau profonde proposées (même si ces activités ne se limitent pas au Nord). Par exemple, les gens expriment leurs préoccupations au sujet des fluides de fracturation, des incidences potentielles sur les eaux souterraines et de la sismicité.
  • L’Office comprend les Canadiens lorsqu’ils exigent que la fracturation hydraulique se fasse en toute sécurité, de façon responsable et transparente. En novembre 2013, l’Office a adhéré à FracFocus et il demande aux sociétés qu’elles rendent publique l’information sur les fluides utilisés pour la fracturation par l’entremise du site Web FracFocus.ca.

Activités du secteur

Chaque année, l’Office reçoit en moyenne 15 demandes concernant des activités dans le Nord, notamment d’exploitation, de forage d’un nouveau puits, de modification d’un puits existant et d’exécution de programmes géophysiques et géologiques.

  • Des activités d’exploration de schistes bitumineux (fracturation hydraulique, forage d’exploration et levés sismiques) se déroulent dans la partie centrale de la vallée du Mackenzie. Leur réglementation sera bientôt assurée par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest.
  • Dans la mer de Beaufort, deux programmes sismiques ont été exécutés en 2012; d’autres programmes du genre ou de forage pourraient avoir lieu.

Selon toute attente, une hausse de l’activité industrielle dans le Nord devrait se produire au cours des prochaines années.

  • Les soumissions acceptées à l’issue de l’appel de soumissions mené de 2011 à 2013 relativement aux droits d’exploration dans la partie centrale de la vallée du Mackenzie visent 14 parcelles et totalisent plus de 600 millions de dollars.
  • Tout récemment, l’Office a publié une première déclaration de découverte exploitable relativement à des ressources non classiques dans le Nord. La déclaration visait la société Lone Pine Resources Canada Ltd. et la région du mont Pointed, dans le sud-ouest des Territoires du Nord-Ouest.
  • Un certain nombre d’activités potentielles sont prévues dans la zone schisteuse de Canol, dans la partie centrale de la vallée du Mackenzie, notamment les suivantes.
    • ConocoPhillips fore actuellement des puits horizontaux afin de s’adonner à des activités de fracturation hydraulique en plusieurs étapes ainsi qu’à des essais d’écoulement prolongés.
    • ConocoPhillips a annoncé la possibilité d’un programme d’exploration de cinq ans, selon lequel elle forerait jusqu’à dix puits au moyen de techniques de fracturation hydraulique.
    • Husky a pour sa part indiqué qu’elle prévoyait un programme d’exploration en vue de forer deux puits horizontaux au moyen de techniques de fracturation hydraulique à l’hiver 2014-2015 et deux autres à l’hiver 2015-2016.
    • Explor a dit qu’elle prévoit mener des programmes sismiques dans la région.
    • Même si MGM n’a révélé aucun projet relativement à ses licences d’exploration, elle a déposé une demande de déclaration de découverte importante après avoir foré un puits.

Pour ce qui est des activités extracôtières qui pourraient intéresser bon nombre d’entre vous,

  • 16 licences d’exploration extracôtière ont été accordées jusqu’ici, ce qui représente des engagements de travaux totalisant environ 2 milliards de dollars. Toutefois, l’Office n’a reçu aucune demande d’autorisation concernant des travaux de forage au large des côtes de l’Arctique.

À l’heure actuelle, il n’y a aucun forage extracôtier dans l’Arctique canadien. Toutefois, deux projets potentiels sont dignes de mention.

Tout d’abord, Imperial Oil Resources Ventures Limited, à titre d’exploitant d’une coentreprise formée d’Imperial, d’ExxonMobil et de BP, appelée le projet d’exploration en coentreprise dans la mer de Beaufort, a indiqué qu’elle envisageait de forer au moins un puits d’exploration dans la zone extracôtière, à quelque 125 kilomètres au nord-ouest de Tuktoyaktuk (Tuk), dans les Territoires du Nord-Ouest, à une profondeur d’eau de 60 à 1 500 mètres.

  • Le processus d’examen réglementaire a débuté lorsque les coentrepreneurs ont présenté, le 9 septembre 2013, une description du projet au Comité d’examen environnemental préalable inuvialuit, laquelle a ensuite été transmise au Bureau d’examen des répercussions environnementales. L’ébauche du mandat relatif à l’évaluation des répercussions environnementales du projet a été publiée récemment pour recueillir les commentaires du public.
  • L’Office a entrepris des discussions avec le Bureau d’examen des répercussions environnementales afin de coordonner l’examen de chacun.

Ensuite, ConocoPhillips en est à la phase initiale de planification de la mise en valeur du champ pétrolier et gazier d’Amauligak, au large des côtes. Ce champ, situé à quelque 50 kilomètres au nord-ouest de Tuk, à une profondeur de 30' mètres, constitue la plus importante découverte de pétrole et de gaz dans la mer de Beaufort.

Revue du dossier Arctique

La nature-même des activités de mise en valeur dans le Nord requiert une approche particulière en matière de participation. À la suite de l’explosion de la plateforme Deepwater Horizon, l’Office a fait une revue des exigences en matière de sécurité et d’environnement pour les forages extracôtiers dans l’Arctique canadien, qu’il a nommée la revue du dossier Arctique.

  • L’objectif était de recueillir des connaissances et des renseignements dans le cadre d’une démarche de participation et d’un dialogue sérieux. L’Office y est parvenu grâce à une vaste initiative de participation de la collectivité et à une table ronde d’une semaine à Inuvik pour que les participants puissent dialoguer en personne.
  • Les efforts déployés ont mené à l’établissement d’exigences de dépôt visant les forages extracôtiers dans l’Arctique canadien.

Au cours de la revue du dossier Arctique, l’Office a appris qu’un accident qui surviendrait pendant le forage changerait la vie dans le Nord de façon irrémédiable.

  • Des gens lui ont dit que, si un accident du genre de celui de Deepwater Horizon devait se produire dans l’Arctique canadien, ils ne pourraient plus subvenir aux besoins de leur famille, même si une indemnisation financière leur était accordée.
  • En dépit des craintes exprimées par rapport aux dangers éventuels, nombreux sont ceux qui reconnaissent l’importance de l’énergie et accueillent favorablement la mise en valeur des ressources, tout en insistant sur le fait que cela doit se faire correctement.

L’une des principales conclusions a été que le régime de réglementation de l’Office comporte déjà les mécanismes nécessaires pour assurer la sécurité des résidents et des travailleurs dans le Nord et pour protéger le milieu arctique.

  • Au nombre de ces mécanismes, se trouvent des règlements reposant sur des systèmes de gestion et fondés sur la connaissance du risque, qui permettent une certaine latitude dans le choix des moyens pris pour se conformer aux exigences, tout en assurant un rendement uniforme.

Beaucoup de leçons tirées de la revue du dossier Arctique ont été intégrées aux exigences de dépôt de l’Office qui serviront pour les futures demandes d’autorisation de forer des puits dans la zone extracôtière de l’Arctique canadien.

Je tiens à souligner que l’Office continue de prendre les mesures à sa disposition pour protéger la population canadienne et l’environnement. Aucun forage ne peut être entrepris dans l’Arctique tant que l’Office n’est pas convaincu que les plans en ce sens permettront d’assurer la sécurité des travailleurs et du public, la protection de l’environnement et la conservation des ressources pendant les opérations de forage. Les processus d’examen environnemental préalable et d’évaluation environnementale aux termes de divers accords sur les revendications territoriales doivent également être menés à bien.

Que fait l’Office national de l’énergie pour se préparer?

Parce que le Nord suscite un intérêt grandissant, l’Office tâche de renforcer son cadre de réglementation afin de garantir que ses décisions futures concernant les demandes de forage prendront en considération la sécurité des travailleurs et du public, ainsi que la protection de l’environnement.

Dans ce contexte, et selon son mandat, l’Office continue de mettre en œuvre des modifications législatives et réglementaires de manière efficiente et efficace une fois qu’elles ont été approuvées par le Parlement.

Comme je l’ai déjà mentionné, l’Office demeure déterminé à appuyer le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et le gouvernement du Canada tout au long du transfert de responsabilités de réglementation. Pour ce faire, il a signé une entente de services avec le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest pour offrir des services et des conseils techniques relativement aux projets de l’Office qui relèveront du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest à compter du 1er avril 2014. Si cela peut vous rassurer, l’Office n’a pas l’intention de diminuer la priorité, la valeur et l’importance qu’il accorde à ses relations avec les personnes et les collectivités autochtones vivant dans le Nord.

En outre, l’Office s’efforce de consolider ses partenariats internationaux, fédéraux, provinciaux et territoriaux afin d’éviter les chevauchements de compétence et de gérer les objectifs réglementaires communs. Il s’est engagé à établir des ententes de coopération avec les organismes de réglementation et de revendications territoriales et à améliorer celles qui sont déjà en place. Permettez-moi de citer quelques exemples.

  • L’Office a établi des protocoles d’entente avec l’Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie, l’Office d’examen des répercussions environnementales de la vallée du Mackenzie, le Comité d’étude des répercussions environnementales des Inuvialuit, le Bureau inuvialuit d’examen des répercussions environnementales, l’Office des eaux du Nunavut, la Commission du Nunavut chargée de l’examen des répercussions, la Société régionale inuvialuit et le gouvernement du Yukon.
  • Il travaille avec les gouvernements du Canada, de Terre-Neuve-et-Labrador et de la Nouvelle-Écosse, ainsi qu’avec les deux offices des hydrocarbures extracôtiers (Office Canada — Terre-Neuve-et-Labrador des hydrocarbures extracôtiers et Office Canada — Nouvelle-Écosse des hydrocarbures extracôtiers) pour mettre à jour le cadre juridique de l’industrie du pétrole et du gaz dans les régions pionnières et extracôtières (aussi appelé l’Initiative de renouvellement de la réglementation concernant les zones pionnières et extracôtières).
  • Il collabore avec ces offices nationaux, le Bureau of Safety and Environmental Enforcement (BSEE) des États-Unis et la Pipeline and Hazardous Materials Safety Administration (PMHSA) du département des transports des États-Unis à des occasions de faire progresser les efforts concertés visant la culture de sécurité, notamment pour :
    • en arriver à ce que les organismes de réglementation et les sociétés réglementées aient une compréhension commune de la culture de sécurité;
    • définir des attentes réglementaires claires en matière de culture de sécurité;
    • collaborer à l’élaboration de matériel de référence et de ressources à l’intention de l’industrie afin d’assurer la clarté et l’uniformité de la terminologie et, dans la mesure du possible, d’établir les caractéristiques et les attributs de la culture de sécurité.
  • Il appuie le travail de l’Organisation internationale de normalisation en présidant le comité parallèle de la norme pour les activités dans l’Arctique de l’Association canadienne de normalisation qui se penche sur le milieu physique.
  • Il collabore avec des organismes canadiens, comme la Sécurité publique et la Garde côtière canadienne, et des organismes d’autres gouvernements intéressés, comme la Garde côtière américaine et le BSEE, afin de coordonner l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures.

L’Office a mené des consultations en vue d’élaborer d’autres documents d’orientation visant à préciser ses attentes à l’égard des sociétés qui s’adonnent à des activités d’exploitation dans le Nord. Voici la liste de ses activités récentes en ce sens.

  • En septembre 2013, il a publié le document intitulé Exigences de dépôt relatives aux opérations de forage sur terre utilisant la fracturation hydraulique qui précise les renseignements que l’Office examinerait dans les futures demandes recourant à la fracturation hydraulique.
  • Il poursuit le processus de consultation et les travaux en vue de la publication des Lignes directrices en matière de solvabilité. Ces lignes directrices décrivent ce qu’un demandeur doit faire s’il veut prouver qu’il dispose des ressources financières nécessaires pour intervenir dans l’éventualité d’un déversement.
  • Il travaille à la conception des Exigences de dépôt pour les programmes de géoscience afin de fournir une orientation précise à une gamme de travaux géophysiques (les plus fréquents étant des travaux sismiques sur terre et en mer).
  • Il prépare un Document d’orientation sur les navires de secours en collaboration avec les deux offices des hydrocarbures extracôtiers et l’industrie des ravitailleurs pour garantir la mise à jour des exigences dans le respect des pratiques exemplaires de cette industrie.
  • Il formule un protocole d’audit pour le Règlement sur le forage et la production qui explique aux sociétés comment l’Office procèdera à l’audit de la conformité à ses exigences relativement au système de gestion dans le Nord.

Le programme de participation des populations du Nord de l’Office constitue un autre élément clé pour renforcer son cadre de réglementation pour le Nord.

  • L’an dernier seulement, l’Office a pris part à plus de 50 rencontres à la grandeur des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut. Accompagné de membres et de personnel de l’Office, j’ai rencontré des collectivités du Nord, des jeunes, des gouvernements (autochtones, territoriaux, fédéraux et internationaux), des organisations non gouvernementales de l’environnement, des organismes de réglementation et des organismes issus des revendications territoriales.
  • Les rencontres ont permis, entre autres, de prendre connaissance de leurs principales préoccupations au sujet de l’exploration et de la mise en valeur pétrolières et gazières, d’expliquer le rôle de l’Office et de recueillir des commentaires sur les lignes directrices qu’il a mises au point pour clarifier ses attentes à l’égard des sociétés réglementées.
  • L’Office entend demeurer à l’écoute de ceux et celles qui seraient touchés par des activités pétrolières et gazières dans l’Arctique canadien afin d’atteindre les objectifs communs de sécurité et de protection de l’environnement.

Je vous remercie de votre attention. Je serai heureux de répondre à vos questions.

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