Réglementation de l’infrastructure énergétique au XXIe siècle

Conférence de Montréal de 2017

Josée Touchette, Chef des opérations

le 13 juin 2016

1. Réglementation de l’infrastructure énergétique au XXIe siècle

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Bonjour. C’est un plaisir pour moi de faire partie de ce débat d’experts, en compagnie de mes estimés homologues de la Comisión Reguladora de Energía (CRE) et de la Pipeline and Hazardous Materials Safety Administration (PHMSA), et de vous présenter le point de vue de l’Office national de l’énergie sur la réglementation de l’infrastructure énergétique au XXIe siècle.

Au cours des dernières années, vous avez sans doute entendu parler de l’Office national de l’énergie et du travail qu’il effectue.

Peut-être que vous avez lu des articles sur nous en ligne ou dans les journaux, ou que vous nous avez vus aux nouvelles. Le travail que nous faisons à titre d’organisme national de réglementation de l’énergie au Canada nous place carrément en plein cœur de débats publics d’orientation de politique qui s’inscrivent parmi les plus importants au pays. 

Sûreté des pipelines, projets pipeliniers controversés, modernisation de l’Office, relations du Canada avec les peuples autochtones – l’Office est au milieu de tout cela.

En tant qu’organisme national de réglementation du Canada, l’Office a pour mandat de réglementer les pipelines interprovinciaux et internationaux qui, s’ils étaient tous alignés et reliés ensemble, feraient presque deux fois le tour de la Terre! L’Office réglemente aussi les lignes de transport d’électricité internationales et désignées, les importations de gaz naturel de même que les exportations de pétrole brut et de liquides de gaz naturel, entre autres. Il doit également fournir de l’information à jour et des conseils sur des questions énergétiques.

L’Office réglemente les installations de son ressort tout au long de leur cycle de vie. Il commence à surveiller la sécurité et la protection environnementale dès l’étape de l’évaluation des demandes visant des projets pipeliniers, et il continue durant la construction, l’exploitation et la cessation d’exploitation. Dans l’exercice de ses fonctions de surveillance tout au long du cycle de vie des installations, l’Office fait cause commune avec les collectivités afin que l’infrastructure énergétique soit la plus sûre possible.

Nous voulons que les Canadiens puissent compter sur nous et avoir confiance en notre capacité de réaliser notre mandat de manière à assurer la sécurité du public et la protection de l’environnement.

 

2. Réglementer au XXIe siècle est de plus en plus compliqué

  • Confiance peu élevée du public
  • Nouveaux joueurs = beaucoup d’exposés de faits à considérer pour les décisions concernant l’infrastructure énergétique
  • Manque d’information fiable sur l’énergie (réelle ou perçue)

Par conséquent, les processus de réglementation de l’énergie sont remis en question.

An Interconnected System

Source : Michael Cleland et Monica Gattinger, System Under Stress: Energy Decision-Making in Canada and the Need for Reform mars 2017

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La réglementation de l’infrastructure énergétique au XXIe siècle est de plus en plus compliquée.

Dans leur rapport sur la filière énergétique actuelle du Canada, Michael Cleland et Monica Gattinger soulignent le fait que le principal enjeu auquel font face les organismes de réglementation de nos jours est le faible degré de confiance du public.

Ils attribuent cet enjeu aux nouvelles valeurs, aux changements sociaux et technologiques, aux lacunes dans les politiques sur les changements climatiques, à la réconciliation avec les peuples autochtones et aux effets cumulatifs de la mise en valeur des ressources énergétiques. Selon Cleland et Gattinger, au milieu de tous ces enjeux se situe le processus de réglementation de l’énergie, qui sert à trancher des questions de politique difficiles nécessitant des processus comportant une responsabilité politique explicite.

Dans un contexte où la société se méfie souvent de l’autorité et de l’expertise, les auteurs ne s’étonnent pas de voir que de nombreux processus décisionnels dans le domaine de l’énergie deviennent de plus en plus prolongés et incertains, et qu’ils ne répondent pas aux attentes du public.

Les résultats peuvent donc être contraires aux intérêts du Canada en tant que société, sans nécessairement satisfaire les collectivités, les entreprises ou les groupes de revendication. Bref, tout le monde perd.

Au cœur du mandat de l’Office réside l’intérêt public, qui implique l’équilibre des intérêts économiques, environnementaux et sociaux de la société. Il est important d’avoir de la flexibilité pour déterminer l’intérêt public, mais nous reconnaissons aussi que les améliorations apportées au cadre juridique soutenant nos processus décisionnels et d’autres questions de grande importance permettront d’obtenir de meilleurs résultats pour tous les Canadiens.

À cette fin, nous appuyons sans réserve l’examen mené par le gouvernement du Canada en vue de moderniser le rôle, la structure et le mandat de l’Office, et nous sommes déterminés à l’aider à atteindre ses objectifs. Très franchement, la modernisation redonnera de la vigueur à l’Office et à son mandat. Nous appuyons aussi tout à fait les mesures provisoires du gouvernement énoncés en janvier 2016.

 

3. Contexte en évolution

La sphère dans laquelle les organismes de réglementation fonctionnent au XXIe siècle est en mouvement constant et imprévisible.

Simple…Meilleures pratiques
    Compliqué… Experts
        Complex…Émergence
            Chaotique…Réponse rapide

Le cas de l’Office n’est pas unique; la réglementation de l’énergie au Canada se déroule dans un milieu qui évolue continuellement.

Le modèle Cynefin

The Cynefin Framework

Source : Mary E. Boone et David J. Snowden,, A Leader’s Framework for Decision Making Harvard Business Review novembre 2007

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Il est difficile de gagner et de maintenir la confiance du public dans un contexte opérationnel en évolution constante. Comme bien d’autres organismes de réglementation, l’Office se retrouve dans un contexte changeant, semblable à ce qui est représenté dans le modèle Cynefin. On va du simple au chaotique; notre leadership et nos processus sont continuellement remis en question.

Nous savons que les Canadiens ont besoin d’un organisme de réglementation de l’énergie crédible et efficace. Pour injecter plus de résilience dans ses activités et gagner la confiance du public dans un contexte opérationnel difficile, l’Office est retourné aux principes fondamentaux. Nous avons entrepris un programme de transformation ambitieux en 2015 pour parvenir à l’excellence en gestion et en réglementation, avec l’intention de regagner la confiance du public.

Notre transformation comprenait une structure de gouvernance interne améliorée et l’instauration de solides pratiques opérationnelles pour mieux harmoniser nos ressources et nos activités. Ce changement nous a permis de mieux remplir nos responsabilités essentielles : surveillance de la sécurité et de l’environnement; processus décisionnel; mobilisation; information sur l’énergie.

 

4. Créer l’harmonisation dans un système complexe

Creating alignment in a complex system
  • Pendant que se poursuit le débat d’orientation de politique, les organismes de réglementation doivent veiller à ce que l’infrastructure reste sûre et à ce que l’environnement soit protégé.
  • Faire preuve d’excellence en matière de réglementation, favoriser la confiance et la légitimité.
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Nos efforts concentrés sur la transparence, l’obligation de rendre compte et le rendement nous aideront à devenir un organisme de réglementation de confiance. Par ailleurs, les débats de politique en cours donneront lieu à des virages qui permettront finalement de renforcer le système de réglementation.

Pendant que les processus gouvernementaux de modernisation et d’examen de l’évaluation environnementale se poursuivent, les Canadiens doivent savoir que l’Office poursuit plus que jamais l’excellence en matière de réglementation.

En fait, c’est peut-être le moment le plus propice à une transformation interne à l’Office.

 

5. Cinq mesures adoptées par l’Office pour surmonter ces difficultés

Five ways the NEB is meeting these challenges
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Cadre ministériel des résultats

Les organismes de réglementation modernes doivent pouvoir faire rapport de leur rendement, qu’il soit bon ou mauvais. Cette année, l’Office a tôt fait d’adopter la Politique sur les résultats du gouvernement du Canada (mise à jour), connue sous le nom de cadre ministériel des résultats. Le cadre ministériel des résultats énonce nos quatre responsabilités essentielles (processus décisionnel, surveillance de la sécurité et de l’environnement, information sur l’énergie, mobilisation).

Le cadre ministériel des résultats énonce clairement la direction à suivre pour l’Office et illustre exactement ce que nous faisons, ce que nous voulons réaliser et comment nous ferons part de nos résultats aux Canadiens.

Ce cadre est notre plan directeur pour l’avenir et nous l’expérimentons. La mise en œuvre de notre cadre ministériel des résultats est appuyée par un solide système de gestion.

Systèmes de gestion

Nous exigeons que les sociétés que nous réglementons mettent en place des systèmes de gestion solides, et nous avons appliqué ce concept à notre propre fonctionnement interne.

Notre système de gestion définit les paramètres de la planification opérationnelle, de la gestion du risque et des données, et de la gouvernance, qui sont nécessaires pour que l’organisation atteigne les résultats décrits dans le cadre ministériel des résultats et rectifie le tir au besoin.

Nous avons incorporé à notre système de gestion la volonté inébranlable de nous améliorer comme organisation en appliquant inlassablement le cycle « planifier, faire, vérifier et rectifier » à tout ce que nous faisons.

Nous tentons également de gagner la confiance du public en fournissant aux Canadiens de l’information factuelle objective sur l’énergie et les pipelines.

Visualisations de l’information sur l’énergie

Dans le but de soutenir les échanges à propos de l’énergie, nous avons lancé de nouveaux produits d’information novateurs. Je peux dire aussi que nous avons poussé la recherche au-delà des combustibles fossiles et que nous avons publié récemment deux nouveaux rapports sur les ressources renouvelables.

Voici des exemples précis de ces produits : carte interactive des pipelines, bilan du rendement pipelinier, aperçu du marché et visualisation interactive de données sur l’avenir énergétique.

La carte interactive donne aux Canadiens une vue détaillée montrant précisément l’emplacement de l’infrastructure réglementée par l’Office. Notre bilan du rendement présente une vue interactive de tous les incidents pipeliniers signalés concernant l’infrastructure réglementée par l’Office.

Nos aperçus du marché contiennent des analyses tenant compte de la complexité des marchés énergétiques et des divers types de produit de base, et permettent aux Canadiens de se tenir au courant grâce à l’information accessible fournie sur les développements importants dans le secteur.

Mettant à profit les données tirées de nos rapports sur l’avenir énergétique, nous avons mis au point un outil interactif qui permet aux Canadiens d’explorer l’évolution de la production et de la consommation d’énergie, et de faire des prévisions.

Culture de sécurité

L’Office essaie également de regagner la confiance du public en favorisant une culture de sécurité dans le secteur qu’il réglemente.

L’importance de la culture de sécurité a une longue histoire dans certains secteurs; l’aviation commerciale en est un bon exemple. Notre secteur a été relativement lent à se concentrer sur la culture de sécurité. Essentiellement, la culture de sécurité englobe les attitudes, les normes, les valeurs et les convictions partagées par un groupe particulier de personnes en ce qui concerne les risques et la sécurité. Une solide culture de sécurité comprend, dans l’exercice des fonctions de gestion normales, un examen attentif de toutes les décisions prises afin que les risques soient bien gérés.

Pour exercer une influence positive sur la culture de sécurité, nous devons aussi considérer l’effet de nos propres valeurs organisationnelles sur nos processus décisionnels et nos comportements. C’est pourquoi l’Office déploie maintenant des efforts pour comprendre et évaluer sa propre culture interne.

À cette fin, nous travaillons en ce moment à l’élaboration d’un outil d’évaluation de la culture de sécurité pour mesurer notre rendement et nous améliorer comme organisme de réglementation. Cette recherche d’avant-garde s’ajoute au travail que nous effectuons avec d’autres organismes de réglementation nord-américains en vue de définir des indicateurs précis pouvant servir à recueillir des données sur la culture de sécurité des sociétés.

Collaboration transfrontalière en matière de réglementation

À mesure que nous avançons dans le XXIe siècle, les organismes de réglementation en Amérique du Nord et ailleurs dans le monde font face aux mêmes enjeux. Nous devons donc travailler avec nos homologues pour faire avancer la collaboration et le savoir à plusieurs égards, notamment pour améliorer les résultats en matière de sécurité et de protection environnementale, pour mieux mobiliser, pour transmettre une meilleure information sur l’énergie et les pipelines, et pour accroître la transparence. Le public et le secteur doivent savoir que nous sommes tous résolus à obtenir ces résultats et à regagner leur confiance.

Je me tourne vers les autres experts du groupe aujourd’hui et je réfléchis au fait que nos marchés et infrastructures énergétiques sont hautement intégrés. En 2016, les échanges de produits énergétiques entre le Canada, les États-Unis et le Mexique ont représenté 130 milliards de dollars américains.

Nos relations et nos efforts de collaboration doivent donc refléter ce degré d’intégration. Que ce soit par notre accord de longue date avec la PHMSA, qui soutient la collaboration au chapitre de la sûreté des pipelines, par la nouvelle entente signée avec la CRE, qui vise à améliorer les résultats en matière de réglementation dans nos territoires de compétence respectifs, ou au moyen des nombreux autres accords que nous avons conclus, nous devons travailler ensemble pour surmonter les difficultés que pose la réglementation de l’infrastructure au XXIe siècle.

 

6. Focalisation sur les résultats – S’adapter à un contexte en évolution

  • Des décisions stratégiques dépassant le cadre de nos processus de réglementation s’imposent.
  • Les organismes de réglementation peuvent contribuer à instaurer la confiance du public en...
    • ouvrant la voie vers l’excellence en matière de réglementation et de gestion;
    • démontrant leur rendement aux Canadiens;
    • créant et influençant une solide culture de sécurité à l’interne et dans l’ensemble des sociétés réglementées;
    • collaborant avec leurs homologues.
Focusing on results: Adapting to an evolving context
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Pour résumer ce que j’ai dit aujourd’hui... La réglementation de l’infrastructure énergétique au XXIe siècle présente des difficultés considérables.

Soucieux de ne pas gaspiller une bonne crise, comme le veut l’expression, l’Office a entrepris des démarches novatrices pour démontrer le rendement et l’excellence dans tout ce qu’il fait. Cela est étayé par...

  • l’appui de l’examen sur la modernisation effectué par le gouvernement du Canada, et des mesures provisoires,
  • les efforts de transformation interne,
  • l’adoption rapide d’un nouveau cadre de rendement,
  • la mise en œuvre de systèmes de gestion,
  • la diffusion accrue d’information sur l’énergie et les pipelines,
  • la focalisation sur la culture de sécurité,
  • la collaboration en matière de réglementation.

Ces initiatives permettront d’obtenir de solides résultats sur le plan de la sécurité et de l’environnement au cours des prochaines années.

Nous croyons effectivement qu’il s’agit là du meilleur moyen de maintenir notre leadership en ce qui concerne la filière énergétique du Canada et de regagner la confiance du public.

Merci.

 

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