Réglementation du transport, des droits et des tarifs pipeliniers

Aperçu

L’Office réglemente les droits et les tarifs pipeliniers qui relèvent de sa compétence afin qu’ils sont justes et raisonnables. Il veille également à ce qu’il n’y ait pas de discrimination injuste dans les droits, les services ou les installations.

Les sociétés pipelinières relevant de l’Office sont réparties en deux groupes aux fins réglementaires et financières :

  • le groupe 1 comprend les sociétés ayant des réseaux pipeliniers étendus et comptant plusieurs tiers expéditeurs;
  • le groupe 2 se compose des autres sociétés qui exploitent des réseaux de moindre envergure et moins complexes, et comptant peu ou pas de tiers expéditeurs.

Pour réduire le fardeau réglementaire des sociétés de plus petite taille, la réglementation de l’Office est fonction des plaintes déposées contre deux des sociétés du groupe 1 et toutes les sociétés du groupe 2. Selon ce régime, l’Office incite les parties ayant des plaintes à formuler à s’adresser directement à la société pipelinière pour trouver une solution. Si cette démarche échoue, les plaintes peuvent être soumises à l’Office.

Pour fixer les droits applicables aux sociétés du groupe 1, l’Office a habituellement recours à deux démarches. La première consiste à examiner la demande détaillée visant les droits déposée par une société. Le plus souvent, ce processus donne lieu à une audience publique officielle devant l’Office. Après avoir entendu la preuve et les plaidoiries de toutes les parties, l’Office publie ses motifs de décision sur toutes les questions qui ont été examinées pendant l’audience. Les droits fixés par l’Office au terme de ce processus englobent le coût du service fourni par la société et un rendement équitable et raisonnable pour les investisseurs pipeliniers.

La deuxième démarche consiste à examiner un règlement négocié sur les droits conclu entre la société pipelinière, ses expéditeurs et les autres parties prenantes. Si les négociations sont fructueuses, la société pipelinière dépose auprès de l’Office, pour approbation, un document énonçant en détail les conditions du règlement. L’Office examine alors le règlement en regard des Lignes directrices sur les Règlements négociés pour le transport, les droits et les tarifs (datées du 12 juin 2002) afin de s’assurer que le règlement produira des droits qui sont justes et raisonnables et qu’aucune condition ne contrevient aux lignes directrices. L’Office sollicite aussi les commentaires des expéditeurs et des parties prenantes pour confirmer qu’ils appuient le règlement. Certaines des plus grandes sociétés pipelinières réglementées par l’Office ont conclu des règlements incitatifs pluriannuels sur les droits avec leurs expéditeurs et autres parties prenantes.

De plus, les droits relatifs aux services offerts dans des conditions et circonstances analogues doivent être les mêmes pour tous les clients.

Processus réglementaires

L’Office est un tribunal d’archives; ses décisions et ses motifs de décision sont des documents publics. Les demandes ou plaintes concernant le transport, les droits ou les tarifs peuvent lui être soumises en tout temps. Lorsque l’Office examine une question relative aux droits, il peut décider s’il y a lieu de tenir une audience publique orale ou sur pièces (par écrit). Les parties intéressées sont consultées avant qu’une décision soit rendue relativement à la demande présentée ou à la plainte formulée.

Tarifs

Les sociétés pipelinières ne peuvent percevoir que les droits qui sont inclus dans un tarif déposé auprès de l’Office ou qui sont approuvés  par une ordonnance de l’Office. Le tarif peut aussi définir les modalités d’accès aux services pipeliniers par les expéditeurs éventuels ainsi que les droits et les responsabilités de la société pipelinière et de l’expéditeur une fois le service en cours.

Le tarif d’une société pipelinière précise les conditions selon lesquelles le service de transport est fourni. Il comprend aussi les modalités concernant l’acceptation de nouveaux expéditeurs, la répartition de la capacité pipelinière entre les expéditeurs ainsi qu’une description du type de service offert et des conditions connexees, telles que la qualité des hydrocarbures et les exigences en matière de garanties financières.

Les sociétés pipelinières doivent fonctionner selon le principe du « libre accès ». En d’autres termes, toutes les parties doivent avoir accès au transport sans discrimination, dans la mesure où elles remplissent les conditions contenues dans le tarif. Le tarif d’une société de gazoduc peut renfermer des dispositions sur les méthodes d’appel de soumissions et d’accès, la durée minimale des contrats, les exigences de renouvellement et les mécanismes de soumission pour le service interruptible.

Transport

Il existe deux catégories de transporteurs pipeliniers : publics et à forfait.

Un transporteur public doit accepter tous les produits qu’un expéditeur lui demande de transporter. Si les volumes proposés excèdent la capacité du pipeline (et si l’Office n’a pas approuvé d’autre mode de transport), la société pipelinière répartit proportionnellement la capacité disponible du pipeline de sorte que tous les expéditeurs reçoivent une proportion égale de la capacité initialement demandée. L’Office veille à ce que l’accès aux services pipeliniers et la répartition de la capacité soient équitables.

Par le passé, les oléoducs (pipelines transportant du pétrole, des liquides de gaz naturel et des produits pétroliers) étaient utilisés comme transporteurs publics, mais certaines sociétés d’oléoducs exigent maintenant la signature, avant la construction, d’ententes de prise ferme de longue durée pour une partie de la capacité du pipeline. À ce jour, toutes les sociétés pipelinières qui ont attribué la capacité par contrat ont également réservé une certaine capacité pour le transport public dans leurs oléoducs.

Avant d’accepter de transporter un produit, le transporteur à forfait exige qu’un contrat soit signé. Les gazoducs sont exploités aux fins du transport à forfait.

En 1996, la compétence de l’Office a été étendue aux pipelines interprovinciaux et internationaux qui transportent d’autres produits que des hydrocarbures, notamment la vapeur, la saumure, les produits chimiques, la bouillie de charbon et la pâte à papier, acheminés seuls ou en combinaison avec des hydrocarbures. Jusqu’à présent, tous ces pipelines ont fait partie du groupe 2 et sont réglementés en fonction des plaintes déposées. (Voir la section sur la réglementation fondée sur les plaintes plus loin.)

Réglementation des droits

Jusqu’au milieu des années 1990, la méthode de réglementation la plus répandue était la réglementation fondée sur le coût du service. Les sociétés pipelinières assujetties à ce mode de réglementation devaient se présenter devant l’Office, souvent chaque année, pour établir le montant des produits qu’il leur serait permis de recueillir par l’intermédiaire des droits perçus.

Pour accroître l’efficacité du processus réglementaire, l’Office encourage, depuis le milieu des années 1980, le recours à des règlements négociés comme solution de rechange à la tenue d’audiences sur les droits. En septembre 1988, l’Office a publié les Lignes directrices relatives aux règlements négociés pour le transport, les droits et le tarif,qui ont été mises à jour en août 1994, puis révisées de nouveau en juin 2002 pour disposer d’une plus grande souplesse dans l’examen des règlements contestés. Pour un complément d’information, veuillez consulter la section Règlements négociés ci-dessous.

Réglementation fondée sur le coût du service

Pour modifier leurs droits, les sociétés déposent une demande accompagnée de la documentation précisée dans la rubrique P du Guide de dépôt de l’Office. Ensuite, l’Office tient une audience publique afin de consulter les personnes intéressées. Après avoir entendu la preuve et les plaidoiries de toutes les parties, l’Office rend une décision approuvant les droits définitifs.

Les droits obtenus par la méthode du coût du service donnent aux sociétés pipelinières la possibilité de recouvrer leurs coûts et de tirer un rendement raisonnable de leurs investissements. Pour établir les droits, la plupart des sociétés prévoient le coût de service et le débit pour une ou plusieurs années d’essai ultérieures. Sont inclus dans le calcul du coût du service les frais d’exploitation, l’amortissement, le rendement du capital, les impôts et autres taxes. Les sociétés pipelinières peuvent obtenir un taux de rendement approuvé.

Pour établir le taux de rendement, l’Office examine les éléments suivants :

  • des capitaux peuvent être obtenus à des conditions raisonnables pour le pipeline;
  • le rendement autorisé est comparable à celui d’autres entreprises exposées à un risque semblable;
  • l’intégrité financière du pipeline réglementé sera maintenue.

Règlements négociés

À partir des années 1990, l’Office a approuvé une série de règlements négociés pluriannuels. Ces règlements comprennent souvent des incitatifs à réduire les coûts et des dispositions prévoyant le partage des économies entre la société pipelinière et ses expéditeurs. Dans certains cas, divers mécanismes innovateurs visant à stimuler le rendement ont été intégrés aux règlements.

Les Lignes directrices relatives aux règlements négociés pour le transport, les droits et le tarif clarifient le rôle de l’Office et établissent des critères acceptables pour le processus de règlement. De façon générale, l’Office veut faire en sorte que toutes les parties intéressées ont une chance égale de participer au processus de règlement et que le résultat est accepté de toutes. Les lignes directrices de l’Office ont contribué à régler des questions précises concernant les droits et ont favorisé l’instauration d’une réglementation incitative.

L’existence d’un règlement négocié ne limite aucunement les pouvoirs de l’Office. Avant d’approuver un règlement, l’Office tient compte des points de vue de toutes les parties intéressées et des questions générales d’intérêt public, telles que les incidences possibles sur la sécurité du public et la protection de l’environnement. L’Office accepte ou rejette le règlement dans son ensemble. Si un règlement ne suscite aucune opposition, l’Office peut conclure, sans tenir d’audience publique, que les droits qui en résultent seront justes et raisonnables.

Si le règlement est contesté, trois possibilités se présentent :

  • rejeter les objections et approuver le règlement;
  • rejeter le règlement et tenir une audience sur la question;
  • approuver temporairement les modalités du règlement puis tenir une audience pour résoudre les préoccupations soulevées par les parties qui le contestent (pour plus d’information, voir « Droits approuvés à titre provisoire » ci-dessous).

La réglementation assouplie est un moyen de négocier une entente utilisé pour les installations de collecte et de traitement sur le réseau de Westcoast. Le cadre de réglementation assouplie a été établi pour répondre aux enjeux uniques concernant la concurrence sur ces installations. Il permet à une société de négocier les droits directement avec chaque client en fonction de certains facteurs.

Réglementation fondée sur les plaintes

En 1985, l’Office a conclu qu’il y avait lieu d’alléger le fardeau de réglementation pour la tarification des petites sociétés pipelinières relevant de sa compétence. Les sociétés pipelinières ont été divisées en deux groupes :

  • les sociétés du groupe 1, qui exploitent de vastes réseaux pipeliniers;
  • les sociétés du groupe 2, qui exploitent des pipelines de moindre envergure.

On compte aujourd’hui 13 sociétés du groupe 1 et une centaine de sociétés du groupe 2, dont 13 sociétés de productoducs.

L’Office a adopté une approche fondée sur les plaintes pour la réglementation financière des sociétés du groupe 2. Ce mode de réglementation est décrit dans le tarif de chaque société. La société doit fournir aux expéditeurs et aux autres parties intéressées assez de renseignements pour leur permettre de déterminer si les droits proposés sont raisonnables. Une fois déposé auprès de l’Office, le tarif renfermant les nouveaux droits prend effet sur-le-champ. En cas de plainte, l’Office peut établir une procédure pour examiner les droits. Autrement, l’Office peut présumer que les droits déposés sont justes et raisonnables. Dans l’ensemble, peu de plaintes ont été déposées depuis l’adoption de cette méthode.

Conception des droits

La conception des droits est le processus qui consiste à définir les droits exigibles pour un service rendu ou une distance parcourue à partir du coût du service ou des besoins en revenus et du débit ou des quantités visées par un contrat. Les droits doivent générer suffisamment de revenus pour permettre de recouvrer les coûts approuvés, tout en imputant des frais équitables aux utilisateurs, compte tenu des coûts et avantages des divers services. La conception des droits repose sur le principe fondamental de l’utilisateur-payeur.

Les coûts sont répartis entre les diverses fonctions du réseau pipelinier, comme le transport et le comptage, après quoi on détermine l’utilisation faite de chaque fonction et les coûts s’y rattachant. Certains coûts sont communs à toutes les unités transportées, d’autres dépendent de variables, comme la distance parcourue, et d’autres encore s’appliquent uniquement à un type ou une catégorie d’expéditeurs.

Lorsque des pipelines sont agrandis, on peut se demander s’il faut intégrer les coûts d’agrandissement à une seule base tarifaire existante et exiger les mêmes droits de tous les utilisateurs (droit intégral), ou les considérer à part en les imputant uniquement à certains expéditeurs (droit supplémentaire). Pour trancher ces questions, plusieurs facteurs sont examinés : s’agit-il de nouvelles installations qui permettront de fournir un nouveau service particulier à certains expéditeurs, ou de l’agrandissement d’un service existant dont profitera tout le réseau?

Droits provisoires

L’Office ne peut ordonner le rajustement de droits que prospectivement. S’il n’est pas possible d’approuver des droits définitifs avant la date souhaitée d’entrée en vigueur, l’Office peut rendre une ordonnance autorisant la société à percevoir les droits à titre provisoire jusqu’à ce que l’ordonnance sur les droits définitifs soit rendue. Les droits prescrits par cette dernière peuvent alors entrer en vigueur à la date de délivrance de l’ordonnance provisoire. Les montants à rembourser ou à percevoir, selon le cas, en raison de la différence entre les droits provisoires et les droits définitifs comportent habituellement des frais d’intérêt.

Rapports de surveillance

Sauf exemption explicite, les sociétés pipelinières du groupe 1 doivent soumettre des rapports de surveillance trimestriels aux termes du Règlement sur les renseignements relatifs aux droits. La rubrique BB du Guide de dépôt précise le contenu et le format de présentation des rapports de surveillance, qui rendent compte de la performance financière de la société et expliquent les écarts notables par rapport aux montants approuvés. À partir de ces rapports, l’Office et les parties prenantes intéressées peuvent vérifier les résultats de chaque société au fil du temps.

Normalement, l’Office exige que toutes les sociétés du groupe 1 déposent chaque année des états financiers vérifiés. Cependant, les sociétés du groupe 2, surtout celles qui ne font pas affaire avec de tiers expéditeurs, peuvent demander à être soustraites à cette exigence de dépôt.

Comptabilité

Le Règlement de normalisation de la comptabilité des gazoducs et le Règlement de normalisation de la comptabilité des oléoducs de l’Office créent un système comptable normalisé à l’intention des sociétés du groupe 1. L’Office a pris ces règlements pour garantir que la comptabilisation des coûts se fasse d’une manière uniforme. Les sociétés du groupe 2 doivent tenir leur comptabilité conformément aux principes comptables généralement reconnus (PCGR). L’Office peut vérifier les livres comptables d’une société pipelinière pour déterminer l’exactitude des documents déposés et juger si la société se conforme à la Loi, aux règlements, aux décisions, aux ordonnances sur les droits et aux autres directives sur la compatbilité et la production de rapports. (Voir « Droits provisoires » dans le présent document)

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